稼轩分享｜关于行政机关非诉强制执行申请期限问题的思考
稼轩律师
一
前言
公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，由行政机关依照《行政处罚法》中法律、法规或规章规定的程序实施，在执法实践中，行政机关会遇到这样的问题：针对部分准许行政相对人延期或者分期缴纳罚款的行政处罚决定案件，行政机关向人民法院申请强制执行的期限如何确定？对于这一问题，律师经过对相关法律依据的查询、分析，得出如下思考：
二
思考的法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》；
2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释；
3.《中华人民共和国行政处罚法》；
4.《中华人民共和国行政强制法》。
三
《中华人民共和国行政处罚法》中的有关规定
依据现行有效的《行政处罚法》（2018年1月1日起施行，以下简称旧《行政处罚法》）第四十四条：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。”对于逾期不履行行政处罚决定的行为，依据旧《行政处罚法》第五十一条的规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”也就是说，对于逾期不履行行政处罚决定的行为，行政机关除了加处罚款、拍卖财务或者划拨存款抵缴罚款外，可以向人民法院申请强制执行。尤其是一些没有强制执行权的行政机关，只能通过向人民法院申请强制执行来实现处罚决定的执行。但申请强制执行的期限，旧《行政处罚法》并没有明确规定。
四
《中华人民共和国行政强制法》中的有关规定
2012年1月1日起施行的《行政强制法》亦对行政机关申请法院强制执行作出了相应的规定。对于申请强制执行的期限，该法五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”但是此处的期限，并未明确到底应该是申请行政复议的期限还是提起行政诉讼的期限。
五
《行政诉讼法司法解释》中的有关规定
2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》对上述期限进行了进一步的明确，《解释》第一百五十六条规定：“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理”。至此，没有强制执行权的行政机关申请人民法院执行其处罚决定的期限已经非常明确，即法定起诉期限届满之日起三个月内。如果超过此期限申请，除有正当理由外，人民法院不予受理。依据《行政诉讼法》第四十六条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”因此，在法律没有特殊规定且没有其他特殊情形的情况下，行政机关通常应当在处罚决定有效送达当事人之日起9个月内向法院申请强制执行。
六
问题所在
现行有效的《行政处罚法》第五十二条规定：“当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。”也就是说，当事人经济困难且提出申请的，行政机关可以批准当事人延期或者分期缴纳罚款。但是，延期或者分期缴纳罚款的情形下，行政机关申请法院强制执行的期限该如何起算？如按照上述法律规定，在行政诉讼期限届满三个月内提起强制执行申请，则行政机关批准分期缴纳的期限原则上不能超过9个月，否则，将超过申请强制执行的期限。但是在执法实践中，当事人因确有经济困难申请分期缴纳，很少可以在几个月内缴清罚款，可能需要一年甚至二年以上的时间方可缴清。如果行政机关给予当事人充分的缴纳期限，则有可能因为超过申请期限而导致行政机关的强制执行申请权利无法实施；但如果限定当事人必须在上述《解释》规定的期限内缴清全部罚款，则《行政处罚法》允许当事人延期缴纳或者分期缴纳的规定则毫无意义。
七
即将生效的《中华人民共和国行政强制法》中的答案
2021年7月15日生效的《行政处罚法》第七十二条第二款规定：“行政机关批准延期、分期缴纳罚款的，申请人民法院强制执行的期限，自暂缓或者分期缴纳罚款期限结束之日起计算。”该条明确规定了分期缴纳罚款的，申请人民法院强制执行的期限从分期缴纳罚款期限结束之日起计算。但该新《行政处罚法》于2021年7月15日开始实施，只对2021年7月15日以后的非诉强制执行产生法律效力。对于7月15日之前的行政行为，仍应适用《解释》第一百五十六条的规定，即：没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。如果逾期申请的，则可以适用该条的除外情形，即：存在正当理由。
八
律师角度的思考
焦点在于，行政机关因分期付款期限而超出申请法院强制执行的申请期限是否属于正当理由？我们认为应该认定构成正当理由。首先，行政机关批准当事人分期缴纳罚款符合法律规定，充分体现了执法的原则性和灵活性，有利于保障当事人的权利；其次，《行政诉讼法》及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释对于分期缴纳罚款的强制执行申请期限并没有明确的规定，行政机关也没有怠于行使权利，强制执行申请期限应从分期缴纳罚款期限结束之日起计算，这样在有利于当事人的原则下也不至于让公权力受到损害；最后，执法实践中存在大量的行政机关批准当事人分期缴纳罚款的情形，考虑到当事人的履行能力，分期缴纳罚款的期限往往超过9个月，如果申请强制执行期限按照复议和诉讼期限届满三个月内计算，大多分期缴纳罚款的行政处罚都已超过申请执行期限，这与执法初衷和目的相悖。如果法院采纳上述理由，则此类行政诉讼迎刃而解。如不能认定上述情况为一百五十六条规定的正当理由的，行政机关在今后批准分期付款的期限时应当注意，分期时间都是最长不能超过9个月。
后附法律条文：
一、《行政诉讼法》
第四十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
二、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第一百五十六条 没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。
三、《行政处罚法》现行有效
第五十一条 当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：
（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；
（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；
（三）申请人民法院强制执行。
第五十二条 当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。
四、《行政处罚法》2021年7月15日生效
第七十二条 当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：
（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款的数额不得超出罚款的数额；
（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖、依法处理或者将冻结的存款、汇款划拨抵缴罚款；
（三）根据法律规定，采取其他行政强制执行方式；
（四）依照《中华人民共和国行政强制法》的规定申请人民法院强制执行。
行政机关批准延期、分期缴纳罚款的，申请人民法院强制执行的期限，自暂缓或者分期缴纳罚款期限结束之日起计算。
五、《行政强制法》
第五十三条 当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。
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